首页
清代河工治理机制的奏效与失灵 2017-08-15 15:24:01   作者:江晓成      来源:中国社会科学报   已阅读
  河工治理是中国古代的重要政务,从先秦到明清,各朝设置了名目不一的官员专管河工事务。清代沿袭明制,设置河道总督衙门,作为河工治理专职机构。由于治河事务离不开地方行政系统的协作,清政府又通过制度设计,调整河工官僚系统与地方行政系统的关系,以期保障河工治理的开展。

  河道总督与地方督抚分管与共理

  顺治元年(1644),清政府设置河道总督(总河)一员,总理黄河、运河防守修筑事务;雍正时期,清廷陆续设立南河(江南)、东河(河南与山东)和北河(直隶)河道总督,分区治理河工;乾隆十四年(1749),因直隶河务简略,清政府裁北河总督,以直隶总督代管;咸丰五年(1855),黄河在铜瓦厢决口,改道从山东入海,由此南河总督及其下属机构已成虚设,于咸丰十年被裁撤。光绪二十八年(1902),东河总督被裁并,至此“河务无专官”。河道总督与地方督抚在河工治理方面的协作主要表现为两种形式。

  第一,以地方督抚代管河务。清代初期,河道总督仅有一员,驻山东济宁州,此地适为河工四省的居中之地,而此时河务简略,总河一人足以应付。自康熙十六年(1677)靳辅任总河,以江南河工紧要,大修事宜云集,总河长期就近移驻江南淮安府清江浦。康熙三十一年之后,总河常驻清江浦。从此,河道总督对河南、山东与直隶河务有鞭长不及之势,且时常忙于江南河工而无暇顾及其他地区。因此,康熙三十二年,规定“河南工程,不必行总河往察,照该抚所题修筑”,河南巡抚成为河南河工的代管者。山东和直隶随后也做了相同调整,康熙四十四年,谕:“直隶、山东河道与总河相距甚远,应照河南例,交与该省巡抚,就近易于料理。”虽然河道总督仍有总管四省河务之名,但直接负责的河道仅剩江南一段,河南、山东和直隶三省巡抚成为辖区内河工的代管者。雍正朝顺应河工分区治理的趋势,设总河三员,南河总督驻清江浦,东河总督驻济宁,北河总督驻天津。从此,河南、山东、直隶三省河务直接由总河管理,地方巡抚失去代管权责。

  第二,以地方督抚兼管河务。河工治理关乎地方利益,因而在面临重大河务问题之时,清政府的策略就是令总河与地方督抚协同商议。在这一过程中,地方督抚越来越多地介入河务。到乾隆时期,由地方督抚和总河会商河务成为定例。乾隆二十二年,乾隆帝明确表示:“总之一督、四抚、三总河,均有河工专责。”因为此时直隶总督即是北河总督,“一督、四抚”即指与南河、东河相关的地方督抚,包括两江总督和河南、山东、江苏、安徽四省的巡抚。在皇帝看来,这些河工省份的督抚同样具有不可推卸的治河职责。显然,随着河务的日趋繁复,治河愈加需要地方官的配合,从而地方督抚治河的权责也得到制度上的认可。以江南为例,乾隆三十年,两江总督高晋奏定《总督、总河会办章程》,两江总督在江南河工的官员任免、钱粮使用和具体工程方面确立了法定的权责,“自此两江总督兼河务遂为例”。

  由地方督抚兼管河务的制度在乾隆朝确立之后,成为清代中晚期的常态。随着河工治理的难度日益增加,这些在制度上仍属兼管河务的地方督抚,甚至一度成为事实上的河工代管者。例如,乾隆朝晚期,曾长期出现由两江总督兼任南河总督的情况;在咸丰朝黄河改道之后,山东巡抚事实上成为山东段黄河的代管者。总之,地方督抚不论代管还是兼管河务,其目的都在于让行省层面的最高行政长官介入河务,从而更有效地调动和协调本地资源,这种制度设计有力地弥补了总河不管理地方行政所带来的协调困境问题。

  管河道员的专管与兼管

  清制,管河道员属“分任督课”之官,其设官目的在于“兼总大纲、承上接下”,即作为最高层的总河与基层的河务厅、汛官员之间联系的纽带;其职责在于“督率属员,指挥调度”,即统筹安排基层厅、汛河员的工作。

  由于清代道制的不稳定,加之河工治理工作重点的调整,清代不同时期管河道员的设置及其名称变动很大。大致而言,管河道员有专管与兼管之别。经过清代前期的不断调整,至嘉庆朝才形成了相对稳定的专职管河道四员,分别为直隶永定河道、山东运河道、河南开归道、江南河库道;此外直隶通永道、天津道、清河道、大名道,山东兖沂曹济道,河南河北道,江南淮扬道、徐州道、淮海道、常镇道等十员均以守巡道兼管河务。从咸丰朝起,江南地区的管河道又经历了调整。例如,咸丰三年,清政府裁撤江南河库道;咸丰十年,在南河总督被裁并之后,江南改设淮扬海道和徐州道兼管河务。

  管河道是专管还是兼管,清政府经历了长期探索。以江南淮徐、淮扬两道为例,清初两道兼管河务;康熙朝晚期,淮徐道为专管,淮扬道仍为兼管,此后不久都改为兼管河务道;乾隆八年,淮徐、淮扬两道又改为专管河工,其地方巡道之责交于其他道员管理;乾隆三十年,乾隆帝又令淮徐、淮扬两道照旧兼管地方分巡事务,如此又为兼管河务道。这种频繁的探索与调整,实有不得已的苦衷。江南地区河工繁多,若再令两道兼管分巡地方之责,则职责过多,难以兼顾;然而,若道员专管河务,而分巡之事不令兼管,则“于地方官呼应不灵,遇办理一切工程未免掣肘”。不惟江南地区如此,其他地区的管河道员亦面临同样的问题,久任河臣的白钟山深有体会:“河道不兼守巡,州县视为不关紧要之上司,呼应不灵。设遇工程险急,大声疾呼,而夫料不至,贻误河防,为患更大”,因而只能尽量让管河道员兼守巡地方之责,但要求他们在汛期内常驻河上。可见,以守道、巡道兼管河务,虽然可能会有疲于应付的困境,但可以有效避免对基层政府无法指挥的问题;专职管河道员虽然可以将精力集中于河务,但失去控制州县官的职权会导致更严重的问题。

  面对管河道员兼管还是专管的问题,清政府强调专管河务道员对沿河州县的指挥权,重申兼管河务道员的河工职责。乾隆二十三年,应东河总督张师载之请,乾隆帝明令,虽然山东运河道为专管河道,但河工修防之际,山东沿河地方州县等官须听运河道调遣。乾隆四十三年,乾隆帝明确表示,虽然江南淮徐道、淮扬道,河南开归陈道、彰怀卫道,山东兖沂曹济道俱为兼管河务道,但河务紧要,该道需经常在工董率,未便远离,故地方督抚不得委署别缺,以“重河防而专责守”。总之,经过清代前期的探索,为更好地协调河务与地方政务,清政府在管河道的设置上更多采用以守道、巡道兼管河务的模式。

  府州县官员俱兼河务之责

  基层河务厅、汛官员(同知、通判的官署为厅;州同以下为汛)由府、州、县的佐贰官出任,他们负责具体的河工修防诸事务。在清代的制度规定中,河工虽由河务官专管,但沿河地方府、州、县正印官亦有兼管的职责。作为地方佐贰官,基层的河务厅、汛河员位卑权轻,“威令不行”,故在汛期抢修之时,临时召集人夫或动用钱粮等事项皆需地方正印官及时相助。因此,在顺治朝,清政府就明确规定,沿河地方府、州、县正印官需要与河官协力料理,倘有推诿,由河道总督题参。到雍正时期,清政府进一步制定出正印官与河务官通融调补的制度,“沿河府州县有才娴河务者,准其升调河工道、厅;而河工厅、汛有才守兼优者,准其升调沿河府州县”。通过这种制度安排,原本相互独立的两套官僚系统得以交叉任职。这些人事措施处分与奖励机制并举,有效地调动了基层正印官参与河务的积极性。

  在奖惩制度方面,更为有效的手段是河工分赔制度。雍正五年(1727),清政府制定河工赔款制度,如果河工在规定期限外冲决,河工官员和地方官员需要共同承担40%的款项,具体分赔比例为:“河道、知府共赔二分,同知、通判、守备、州县共赔一分半,县丞、主簿、千总、把总共应半分。”乾隆三十九年,清政府进一步明确河工官员和地方官员的赔款比例:“知府、州县,均系地方正印官员,例有协守之责,应分赔二成。”与此相应,地方厅、汛河工官员合计赔款不过是一成半,由此可见地方正印官在基层河工治理中的地位。

  晚清河工治理协调机制失灵

  清代前期,清政府逐步建立起行省、道级和基层三级的河工协调机制,以确保地方行政官僚有组织地参与河务。然而,协调机制的建立只是制度运行的前提而非必然结果。清代前期政治环境相对清明,这一协调机制发挥了良好的作用,取得了较好的成效。嘉道以后,随着官僚政治的腐败,中央政府控制力的弱化,专职河务官与地方行政官员之间的相互推诿逐渐成为常态,导致协调机制逐渐失灵,这一问题在高层表现得尤为突出。

  经过清代前期的调整,乾隆时期地方督抚介入河务成为常态。随着河工弊病的积重难返,从嘉道时期开始,河患日益严重,地方督抚参与河务的意愿也在弱化。嘉庆帝就曾经明言:“河工弊坏已极,正当办理棘手之时,人人视为畏途。”河道总督和地方督抚互相推卸责任成为常态。同治四年(1865),黄河在山东郓城决口,东河总督乔松年请求将相关堵口工作交给山东巡抚,“以一事权”。山东巡抚丁宝桢则奏报称:“河臣职司河道,疆臣身任地方,均责无旁贷。乃松年一概诿之地方,不知用意所在。”对此,清政府只能谕令两人和衷共济。光绪十六年,山东巡抚张曜奏请将山东曹州府等处河道拨归东河总督管理,工部议复同意,但东河总督许振祎却报告称:“河臣驻扎地方,相距较远,恐致呼应不灵;且河南防汛紧要,势难兼顾。”对此,清政府只能收回成命,令该河段仍由山东巡抚管理。以上两例,不过是清代晚期东河总督与山东巡抚争端的缩影。

  从制度上讲,河道总督及其下属的专职河工官僚是治河的主力。同时,由于河工治理离不开地方政府的配合,清政府又通过系统的河工协调机制,确保地方各级行政官员适度参与河务,形成专职河工衙门与地方行政系统共理河务的格局。然而,协调机制的运作依赖于相关官员的参与。正所谓“有治人无治法”,在疲于应付内忧外患的背景下,晚清政府已经无力专注于河工治理,加之政治腐败,导致河工协调机制失去应有效用。清代前期河工治理的成功,既是政府高效运作结果,也是盛世得以维系的保障;晚清河工治理的失败,既是清廷统治腐朽的表现,反过来也加剧了国运的衰败。

  (作者单位:中国人民大学清史研究所)

编辑:小萌
扫描此二维码,分享到微信
中国文物网官方微信
中国文物网

小文
微信
微博
手机应用 手机应用
返回顶部 返回顶部
关闭
优乐国际