宋代平民的立法建议权

图片版权归原作者所有     宋神宗熙宁二年(1069),朝廷批准了宰相的一项建议,使来自各地的立法意见书积累到一定程度时,即可成立修敕所,启动立法程序。图为宋神宗画像。(资料图片/图)     (本文首发于2017年10月26日《南方周末》)     熙宁变法期间推行的“市易法”,便是草泽布衣魏继宗上书献策的。     历史上,立法最为繁密的时代,可能是儒学复兴的宋朝,而不是法家主义的秦朝。梁启超曾感慨地说:“宋代法典之多,实前古所未闻。每易一帝,必编一次。甚者每改一元,必编一次。盖终宋之世,殆靡岁不从事于编纂法典之业。其法典内容,非必悉相异,殆因沿前法,略加修正而已,然莫不裒然成一巨帙,少者亦数十卷,多者乃至数百卷,亦可谓千古之壮观矣”,“由此观之,宋代成文法之汗牛充栋,实有足惊者”。     我们都知道,古代中国有发达的行政机关,也有专设的司法机构,却从未产生专门的立法部门,因为古时立法的频率极低,并不需要一个专门的立法部门。惟独宋代设有专门的立法部门,叫“详定编敕所”,非如此,不足以适应当时频繁的立法。     宋朝的法制繁密到什么程度?宋人自己说:“今内外上下,一事之小,一罪之微,皆先有法以待之。极一世之人志虑之所周浃,忽得一智,自以为甚奇,而法固已备之矣,是法之密也。”     假设有一位生活在宋代的聪明人,热衷于立法,成天都在寻思哪一个领域国家尚未立法,穷尽大半辈子的智慧,突然想出一项新法,自以为新奇,便得意洋洋地跑到衙门,献上立法建议,衙门的人查了大宋法律汇编,告诉他:类似的法条国家早已制定出来了。这位聪明人只好失望地回家洗洗睡。     看到这里,可能会有朋友说,你这个例子不靠谱,因为就算宋朝真的立法频仍,但订立一条什么法律,从来都是皇帝的事,哪里有平民百姓置喙的份儿?得了吧,还跑到衙门献立法建议,这不是自讨无趣吗?     但是,我要告诉你,在宋代,每一个平民百姓确实可以向朝廷提出立法建议。宋朝繁密的法律体系,有一部分条文也是来自民间智者的献策。     宋朝平民参与国家立法的大门,始终是敞开的。宋神宗熙宁二年(1069),朝廷批准了宰相的一项建议:“宜令内外官及诸色人言见行条贯有不便及约束未尽事件,其诸色人若在外,即许经所属州府军监等处投状,缴申中书。俟将来类聚已多,即置局删定编修。……仍晓示诸色人,所言如将来有可采录施行,则量事酬赏,或随材录用。”根据这一政策,任何一名宋朝的臣民,如果认为现行法律存在“不便”或“未尽”之类的问题,都可以在任何时间向所在州政府投状,以书面形式提出修订立法的建议,再由州政府将意见书送达中央政府。当来自各地的立法意见书积累到一定程度时,即可成立修敕所,启动立法程序。凡立法建议被采纳的人,将给予奖励,或者录用为公职人员。     我相信,在这样的政策激励下,民间必定会产生一批“立法爱好者”,宋人所说的“极一世之人志虑之所周浃,忽得一智,自以为甚奇”,大概便是这类“立法爱好者”。事实上,熙宁变法期间推行的“市易法”,便是草泽布衣魏继宗上书献策的。     当宋政府成立修敕所、启动立法程序之后,按照惯例,还要在天下各个州县衙门与要闹处贴出公告,宣布国家现在进入立法期,诸色人等如有立法建议,请赶快到州政府投书。比如,政和元年(1111)二月,宋徽宗任命宰相何执中提举修敕所,开始新一轮立法。何执中领导的修敕所很快给诸路监司发出公文,要求诸路各个州县都贴出公告,“晓谕官吏、诸色人”,若是认为现行哪一条法律“有未尽未便,合行更改,或别有利害未经条约者”,可在两个月内前往所在州政府密封投状,州政府收到辖下官民的立法建议书后,以“急脚递”(相当于现在的快递)送至京师。     来自各地的立法建议最后都汇集到修敕所,由立法官加以删定、汇编,作为立法的参考,然后制订出立法草案。草案不能马上生效,还需要向“在京刑法司、律学官吏”征求修改意见,因为“尚虑事理未尽”。这些法律专业人士的意见,“送提举详定官看详。如当改正,即改正刊印颁行”。     刊印颁行的新法律,通常还要在小范围试行一段时间,如宋仁宗天圣七年(1029),在新定编敕出台后,皇帝下诏说:“新定编敕且未雕印,令写录降下诸转运、发运司看详行用。如内有未便事件,限一年内逐旋具实封闻奏。”     如果官民发现试行的新法有“未便”“未尽”之处,可以向朝廷奏陈新法得失,建议修订。让我再举一个例子吧:南宋绍兴三年(1133),新修订的《绍兴复修敕令格式》试行二年,朝廷发现,由于修法之时,“书务速成,论靡专决,去取之间,不无舛错”,“州县权行”期间,“渐见抵牾”,因此,宋高宗诏令各州县“摭新书之阙遗,悉随所见,条具以闻,然后命官审订,删去讹谬,著为定法”。     现在,如果我说,宋代的每一个平民都有机会向政府提出立法建议,你总该相信了。我们不能不承认,宋王朝的立法机制是相当了不起的。用现在的眼光来看,我们会发现,宋人的立法程序其实存在着一定程度的“立法民主”,而这样的“立法民主”,我们在其他王朝中还找不到。     (作者系历史学者) 责任编辑:小萌
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