惩贪与纠错——中国古代的监察官制度

  我国《监察法》第14条规定:“国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”建立监察官制度,是党中央在改革大局中明确的一项政治任务,是构建具有中国特色的国家监察体系的重要举措。监察官制度在我国源远流长,是我国古代法律制度的重要组成部分。

  监察官的选任标准与条件

  在中国古代,作为独立于行政管理系统之外的监察制度,实现监察机构独立,监察组织系统化,监察职责明确化,经历了一个缓慢的历史发展过程。早在先秦时代的夏、商、周三代的国家事务中,已有监察因素和监察活动的萌芽。监察制度作为封建社会的产物正式形成于秦汉时期。其标志是中央监察机构——御史台(府)的建立和定型,长官御史大夫或御史中丞名称的确立以及监察法规的制定与颁行。它们在后代的历史演进中,不断发展完善。

  御史与谏官是中国古代监察机关履行职责、行使职权的主体,监察官员素质的高低直接影响到监察效能的发挥,所以,历代统治者都十分重视监察官员的选拔,强化任用标准。

  耿直敢言,公正无私。中国古代监察官的主要职责是监督百官、举发奸邪、弹劾不法,故而把耿直敢言、公正无私作为选任监察官必备的品格和首要条件。御史弹劾的对象是权贵大臣,谏官谏诤的对象是皇帝,这就决定了监察官必须“特禀刚毅之性,内怀骨鲠之操”,同时必须具有嫉恶如仇,公正无私的思想品格。只有嫉恶如仇、才能大胆行使弹劾权;只有公正无私,才能保证监督客观、执法公平。

  器识远大,博学多才。监察官必须器识远大,博学多才,熟悉并忠于法律。《册府元龟·宪官部》载:“夫宪官之职,大则佐三公统理之业以宣导风化,小则正百官纪纲之事以纠察是非,故汉魏以还,事任尤重,至于选用,必举贤才。”只有“贤才”,才能掌握国家的大政方针,熟悉国家的政策法令,精通相关的法律知识和业务工作程序,严格履职尽责。

  出身基层,明辨是非。中国古代重视从地方县级的丞、尉、主簿等基层官吏中选拔监察官,他们不仅熟悉地方的风土人情,了解民间疾苦,积累了丰富的为政经验,而且地方基层给他们提供了展示才干的平台,能使他们为长官熟知乃至欣赏,进而得以推荐。唐玄宗时曾规定:“凡官,不历州县不拟台省。”宋孝宗规定担任监察御史的必须曾两任县令。监察官从地方基层选拔,反映了务实的用人原则。

  监察官的主要职权

  中国古代监察官的任用主要有三种方式:皇帝直接任命;宰相等大臣举荐,皇帝敕授;御史台长官自辟,皇帝敕授。御史监察的对象上至中央三公、宰相、将军,下至地方州县有品级的官吏。监察内容和范围覆盖了国家政权的所有部门和领域。其核心职权有三项。

  弹劾权。弹劾权是封建法律赋予监察官的一项最基本也是最重要的权力,类似于现代社会的提起公诉。御史对违法犯罪的官吏提起弹劾,罪名主要有:谋反、谋大逆;违反封建礼教礼制;巫蛊左道;铨选不实;疏于朝政和不称职;侵害国家和百姓财产利益;索贿受贿;朋党与交通内臣;用兵失误;贪占军饷等。皇帝根据弹劾的事实和案由轻重,作出最后裁决。

  司法审判权。在唐代之前,御史的主要职权是纠察百官、弹劾非法。到了唐代,御史的职权由相对单一的监察权逐渐发展为监察权与司法审判权并重的格局。御史作为司法审判中的一支重要力量,独立或参与审判多是皇帝交办的案件。中央或地方遇有重大疑难案件或冤狱复审案件,由皇帝特诏御史台、刑部和大理寺三大司法机关组成临时法庭,共同审理,称为“三司推事”。

  检查权。检查权是监察机关的又一项重要权力。中国古代已建立较为完备的公文档案制度,政府机关的行政行为必须在各项规章制度、法律条文、公文批示的框架内运作。御史有检查清核朝廷各类文书档案的职责,在检查中,发现问题及时纠错,以保证中央政令的落实。除上述几项主要权力外,监察官还有处置权、荐举权、监军权、监决权等。

  监察官的考核与奖惩

  加强对监察官员的考核是监察管理工作中的重要环节,也是督促监察官忠于职守的有效手段。在中国古代,考核又称考绩、考课。早在西周时期就建立起来了三年一考、三考黜陟的官吏考核制度。后代大多采取一年一考,三年或者四年考满,根据考核结果给以官吏升降迁转的制度。

  一般而言,中国古代对监察官的考核一是适用于所有官吏的普遍标准,主要表现为对官吏“德”的要求即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。二是对监察官“才”与“绩”的标准,“访察精审,弹举必当”是对御史的要求;“献可替否,拾遗补阙”是对谏官的要求,强调将监察官的个人品德与才能、绩效结合起来。同时,对考核不合格不称职的监察官,或降级或调换岗位。对不履行职责、贪赃枉法者,则给予法律惩罚。

  对失职渎职监察官的惩罚。监察官未能很好地履行监察职责,该弹劾时不弹劾,该谏诤时不谏诤,玩忽职守,则构成失职渎职罪。《唐律疏议·斗讼律》规定:“诸监临主司知所部有犯法,不举劾者,减罪人罪三等。纠弹之官,减二等。”“纠弹之官”即主掌监察弹劾职能的御史。隋代殿内侍御史韩微之等犯失职渎职罪被弹劾,御史监师在朝会上对衣冠佩剑不整的武官不予制止被斩首,是典型的案例。

  对公报私仇监察官的惩罚。诬告即捏造事实向官府控告,意图使被诬陷者承担罪责,诬陷他人者构成诬告罪。自秦汉以后历代对诬告罪均予法律惩处。《唐律疏议·斗讼律》规定:“诸诬告人者,各反坐。即纠弹之官,挟私弹事不实者,亦如之。”这是用法律的形式明确规定监察官利用公权力以报私仇所应承担的法律责任。

  对索贿受贿监察官的惩罚。监察官如贪赃枉法、索贿受贿,对其惩罚要比其他官员更加严厉。《唐律疏议·职制律》第141条规定:“诸官人因使,于使所受送遗及乞取者,与监临同;经过处取者,减一等。纠弹之官不减。”由于最高统治者重视对治官之官的法律监督,一旦监察官触犯法律,从严惩处,不予减免刑罚。

  对出使辄干他事监察官的惩罚。监察官奉命出使,要求严格按照监察法的规定进行监察,不准越权干预行政事务,否则,构成出使辄干他事罪,要受到惩处。《唐律疏议·职制律》规定:“诸受制出使,不返制命,辄干他事者,徒一年半;以故有所废阙者,徒三年。”监察官出使不得干预行政事务,因擅自干预致公事受阻或不能正常开展工作,要判处三年徒刑。这一法律规定对限制和预防监察官滥用职权具有重大的意义。

  中国古代监察制度对惩治腐败和改善吏治发挥了重要作用,监察官以大无畏的精神,捍卫着对国家和法律的忠诚,其中的重要原因在于他们的角色意识即对儒家价值信念和人文理想的信奉和坚守。这值得我们今天深思。(作者:张先昌)
责任编辑:小明
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